国家出资企业中国家工作人员之认定
国家出资企业中国家工作人员之认定
孟令星
在司法实践中,对国家出资企业的工作人员在何种情形下认定为国家工作人员颇有争议。依据企业国有资产法,国家出资企业分为四种类型:国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。
笔者认为,无论何种形式的国家出资企业,认定其工作人员是否为国家工作人员,应结合从事公务、委派机构等方面加以分析。
刑法规定
我国刑法中对于国家工作人员的规定,围绕一个关键词“公权力”展开,只有行使公权力者,才符合国家工作人员之前提。行使公权力者,必有行使公权力之具体事务,其行使事务之实际内容及过程,即为从事公务。公权力与从事公务相辅相成,公权力亦与委派形式、委派主体相映相生,以公权力为基点,进而剖析从事公务、委派形式、委派机构等环节,即可以此解释诸多法律疑难问题。以国家出资企业某城市公共交通运输公司(以下简称“公交公司”)为例,可鉴之。公交公司中有董事长、总经理、董事、部门负责人、分公司经理、会计、出纳、售票员、司机、线路纠察队等众多岗位人员,以何种标准加以区分,殊为难事。
剖析公权力
第一层级,我们从公权力角度进行剖析。国家出资企业中的公权力之内容必须结合国家出资企业的性质加以认定。国家出资企业的本质为企业中存在国有资产,据此足以论定国家出资企业中的公权力本质是对国有资产的管理、监督。若依此观点加以判定,则公交公司中董事长、总经理、董事、部门负责人、分公司经理、会计等都负有管理、监督国有资产之职责,其符合公权力之行使主体。但售票员、出纳也经手票款或其他款项,是否认定为公权力之行使者呢?司机变更行驶路线可致车辆油料增加或减少,是否也对国有资产的损益产生影响呢?线路纠察队员虽有纠察司乘人员违纪行为之权力,甚或可以报告公司高层对某违纪司乘人员加以调换岗位,但其并无经手国有资产之职责,是否不具备公权力行使之职责呢?以上问题,宜用辩证联系的观点来分析公权力与上述岗位之关系。如前所述,公权力要旨在于能拥有“片面决定改变相对机关或相对私人权利义务”的力量。售票员和出纳虽掌握票款或其他款项,却无“片面决定改变”乘客或相对方是否缴纳票款或合同价款等权利的力量；司机虽可以通过“片面决定”改变路线影响油料的方式对国有资产损益加以些微的力量,但不能对任何相对机关或相对私人的权利义务产生影响,故出纳、售票员、司机不属于公权力的行使者。反观纠察队员,其“片面决定”是否追究违纪对相对私人(违纪人员)的权利义务产生影响,却不具有管理监督国有资产之职责,通过对公权力层次的剖析,我们认定公交公司中出纳、售票员、司机、纠察队员不具有公权力,不属于国家工作人员。
第二层级,从行使公务层级进行剖析。所谓公务一般“是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责”(该观点见《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》)。依常理而言,公交公司董事长、总经理、部分负责人及分公司经理各自负责所在机构的生产经营管理工作,符合“组织、领导、监督、管理”等职责特征,具有从事公务之职能。但会计、董事的从事公务职能,须加以辨析。董事种类繁多,有执行董事、独立董事、普通董事等。执行董事即为公司法定代表人,其职责等同董事长。独立董事独立于公司股东且不在公司中内部任职,但能对公司事务做出独立判断,因此执行董事、独立董事具有从事公务之职能。普通董事是否具有从事公务之职能,须由公司章程或公司授权而定。会计法定职责包括监督,国家出资企业会计对该企业中国有资产负有监督之职责。通过对从事公务层级的分析,除普通董事依公司具体授权而不宜一锤定音之外,公交公司董事长、总经理、部门负责人、分公司经理、会计、执行董事、独立董事均符合“从事公务”之特征,足以认定为国家工作人员。
第三层级,从委派机构层级进行剖析。2010年11月,最高人民法院、最高人民检察院公布《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》(以下简称《意见》)。《意见》第六条将国家出资企业中国家工作人员分为两种类型,第一种类型为直接委派,亦即“经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等,在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员,应当认定为国家工作人员。”对于直接委派人员,诸多文章已有论述,此处不再赘述。第二种类型为二次委派,亦即“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定,代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员,应当认定为国家工作人员。”笔者拟对二次委派人员加以阐述。
这就涉及到《意见》第六条所列“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”的具体含义,即这个“负有管理、监督国有资产职责的组织”如何界定?有无具体表现形式?对于公司制的国家出资企业而言,显然意义重大。
理由分析
笔者认为,“负有管理、监督国有资产职责的组织”包括股东会、股东大会、董事会、企业党委、党政联席会等形式,理由如下:
一、关于股东会、股东大会。在公司制国家出资企业中,国有股东通过股东会、股东大会选举产生董事长、董事、监事等公司高级管理人员,已形成完整的公司运行、决策、监督机制。通过股东会、股东大会表决程序产生的公司高级管理人员,足以确保国有股东行使其管理、监督国有资产的意志,因此,股东会、股东大会属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”。
二、关于董事会、监事会。在公司制国家出资企业中,董事会有权聘任或者解聘公司经理,根据经理的提名,聘任或者解聘公司副经理、财务负责人等高级管理人员,董事会无疑具有人事决定权。监事会负有监督董事、经理等管理人员有无违反职责之行为,并有权对其提出罢免建议,监事会亦具有人事任免权。鉴于国家出资企业中,具有人事任免权的组织负有监督管理公司财产包括国有资产的职能,因此公司制国家出资企业的董事会、监事会属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”。
三、关于党委或党政联席会。笔者前已述及国家出资企业中具有人事任免权的组织“负有监督管理国有资产”职责之观点,分析国家出资企业中党委或者党政联席会是否属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”,亦应结合国家出资企业中党委或者党政联席会是否具有人事任免权而展开。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(2015年8月24日发布)指出“坚持党对国有企业的领导,这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。”在实践中,根据党管干部的组织原则,国家出资企业一般设有党委,并由本级或者上级党委决定该企业内重要人事任免,部分国家出资企业则通过党政联席会议的方式对企业管理人员加以任免。因此,国家出资企业党委或党政联席会“负有管理、监督国有资产职责的组织”。
具体到本文所涉及公交公司,董事长应系国有资产监管机构任命或提名,代表国有股东之董事、监事系股东会选举产生,其系“负有管理、监督国有资产职责的组织”之委派；公交公司经理、副经理、财务负责人乃至分公司经理、部门负责人,虽国有资产监管机构无直接委派上述人员之权力,若上述人员系董事会接受经理提名而委派,且经理提名之意志系受国有股东乃至国有资产监管机构之控制,则上述人员亦系“负有管理、监督国有资产职责的组织”委派；若公司高级管理人员虽不存在董事会接受经理提名而任命之情形,却系公交公司党委或者党政联席会提名或任免,上述人员仍系“负有管理、监督国有资产职责的组织”之委派。
综上,认定国家出资企业中国家工作人员,应依据公权力、从事公务、委派主体三个层级加以分析,在分析具体各案时,可依此三层级逐次递进,依次排除,相互印证,庶几确定涉案人之合理身份,以兹维护法律的尊严与公正
